El reto de los PDET frente a las elecciones presidenciales

A pocos días de las elecciones de un nuevo presidente hay muchos temas relacionados con el Acuerdo firmado en el Teatro Colón entre el Gobierno y las FARC que son inciertos. Uno de los puntos que tiene particular importancia, por encontrarse en la base de lo que fue el conflicto armado, es aquel en el que se desarrolla lo relativo a la Reforma Rural Integral. En este punto se hace particular énfasis en la necesidad de adoptar una aproximación al desarrollo privilegiando un enfoque territorial y de la mano de lo anterior se estructuran los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Pero la posibilidad de contar con los PDET antes de que termine el actual gobierno es problemática y es por eso que en esta ocasión queremos entender estos instrumentos e identificar algunos de los obstáculos que han tenido en el proceso de construcción.

Cómo ya se mencionaba, el punto No.1 del Acuerdo introduce la necesidad de incorporar en el proceso de estructuración de la Reforma Rural Integral un enfoque territorial, diferencial y de género. Esto quiere decir que se deben reconocer las particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios, de las mujeres y de los grupos que se encuentren en particulares condiciones de vulnerabilidad (Acuerdo Final). Con base en este enfoque, el punto 1.2 del Acuerdo se refiere a los PDET y señala que el objetivo de los mismos es “[…] lograr la transformación estructural del campo y el ámbito rural, y un relacionamiento equitativo entre el campo y la ciudad […]” . Para ello, se plantean criterios de priorización con base en los niveles de pobreza, el grado de afectación por el conflicto armado, la ausencia de instituciones administrativas capaces para dar respuesta y la presencia de cultivos de uso ilícito.

El Acuerdo también le da particular énfasis a la participación de la comunidad en la construcción de los PDET, por ello prevé la elaboración de un plan de acción para la transformación regional en el que deben participar todos los niveles del ordenamiento territorial. El conocimiento de las necesidades locales permite que la inversión de los recursos se haga de manera armónica con los valores tangibles e intangibles existentes, elemento que además debería ser tenido en cuenta para el Plan Nacional de Desarrollo. Además, el diseño participativo permite que el ejercicio de veeduría y seguimiento de los proyectos sea más atractivo, siempre y cuando no se obstaculice la competencia que tienen las autoridades locales en lo relativo a la ejecución de planes y programas. En concordancia con lo anterior, el punto 1.2.6 del Acuerdo indica que se deben crear los mecanismos de seguimiento y evaluación a nivel local, regional y nacional con el objetivo de que lo acordado sea implementado.

Con base en lo dispuesto en el Acuerdo, el presidente Santos, en ejercicio de las facultades excepcionales otorgadas mediante el Acto Legislativo del 2016, expidió el Decreto 893 del 28 de mayo de 2017. Este decreto incluye en las consideraciones un entendimiento de los PDET que sirve para comprender la relevancia de los mismos en el posconflicto, pues se los descifra como instrumentos de reconciliación. Lo anterior teniendo en cuenta que su proceso de construcción implica la participación de todos los actores involucrados para lograr la paz, que a su vez se entiende como bien supremo. A esto se agrega el hecho de que los PDET tienen como fundamento la convicción de que únicamente a través de un cambio profundo en las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales de las comunidades afectadas, se logrará la construcción de una paz estable y duradera.

No obstante, la implementación de los PDET se hará en un contexto que sigue estando enmarcado por dinámicas violentas determinadas por actores armados ilegales. Es por ello que el decreto citado enfatiza en la urgencia de llevar institucionalidad a las zonas más afectadas por el conflicto con el objetivo de hacer frente a la amenaza de la ilegalidad, proteger los derechos potencialmente vulnerados y dar inicio a las transformaciones estructurales necesarias para lograr la consolidación de la paz. Además, la urgencia de su implementación, señala el Decreto, responde a la utilidad de los PDET para la implementación de los demás puntos del acuerdo.

De esta manera, es posible entender que los PDET fueron pensados como una herramienta transversal en el proceso de implementación de lo acordado, de modo que su construcción debe hacerse en paralelo con lo requerido para materializar los demás puntos. No en vano se ha señalado que es un instrumento que funge como eje del desarrollo de los acuerdos a nivel territorial, pero reconociendo ciertos riesgos y oportunidades dependiendo del contexto .

Entrando al detalle de los PDET el Decreto 893 de 2017, ya citado, es central. Primero, se resalta que el diseño de los mismos fue previsto para tener una vigencia de 10 años y su coordinación quedó en manos de la Agencia de Renovación del Territorio (ART)(3) . Está previsto que se diseñen 16 PDET para un total de 170 municipios(4), de los cuales 41 se encuentran en la región de la Orinoquia(5). Es importante tener en cuenta que cada PDET queda instrumentalizado en un Plan de Acción para la Transformación Regional que se construye de manera participativa a partir de diferentes pactos municipales y deberá ser revisado cada cinco años.

Adicionalmente, la efectividad de estos instrumentos se buscó garantizar imponiendo el deber de articulación y armonización de los mismos con el Plan Nacional de Desarrollo y con los demás instrumentos de planeación del nivel regional(6). De la mano de lo anterior, se prevé que dentro del proceso de los PDET se debe buscar el fortalecimiento de las capacidades locales para lograr una mejor gobernanza, gestión y planeación, así como en los ejercicios de veeduría, seguimiento y control social. De modo que el Decreto 893 de 2017 introduce una figura que en su diseño promete grandes logros para llegar a la superación de los problemas estructurales que alimentaron el conflicto armado interno durante cerca de cinco décadas. Llama particularmente la atención la importancia que se le da a la participación de las comunidades velando por una planeación desde abajo de las políticas que deben guiar el desarrollo del país en los próximos 10 años.

A partir de este Decreto la Agencia para la Renovación del territorio se ha encargado de dar claridad sobre la forma en que se debe desarrollar el ejercicio de planeación a partir de los PDET. Así, ha enfatizado en el carácter participativo de este proceso, que permite, como se mencionaba antes, hacer una construcción de los planes de desarrollo desde la base, dando la posibilidad de relacionar los elementos visibles e invisibles del conflicto. De esta manera, los PDET se configuran como espacios de encuentro y deliberación que favorecen un proceso de reconciliación, ya que se debe concertar sobre unas mismas reglas de juego y trabajar en torno a un propósito común(7). Y lo anterior se logra a partir de los cinco enfoques que se incorporan en el Decreto 893 de 2017, a saber: enfoque territorial, enfoque de género, enfoque de grupos étnicos, enfoque generacional y enfoque apreciativo.

Particular interés despierta el enfoque territorial, pues desde esta perspectiva se hacen distintos reconocimientos que son clave para lograr legitimidad y un nivel de participación adecuado en el diseño de los PDET. El primer reconocimiento que es pertinente mencionar es entender que lo rural y lo urbano son territorios interdependientes aun si existen capacidades y potenciales en términos sociales y económicos diferenciados. En la misma línea, se identifica la necesidad de superar una visión de la ruralidad centrada únicamente en lo agropecuario, así como la urgencia de llegar a un desarrollo que genere sinergias intersectoriales y pueda cumplir con la pretensión de integralidad. Finalmente, este enfoque territorial que incluye un modelo participativo empodera a la comunidad en el proceso de toma de decisiones y facilita, para el momento de ejecución, el ejercicio de veeduría ciudadana(8).

A este enfoque se adicionan el enfoque de género con el cual se quiere atender a la condición histórica de discriminación de la mujer y la consecuente limitación de derechos que acompaña esta situación. Se agrega también una perspectiva étnica que reconoce las capacidades diferenciadas de las regiones y grupos étnicos, haciendo énfasis en las realidades de discriminación e injusticia de estos grupos. Pero también se hace el reconocimiento de la libre determinación, autonomía y gobierno propio de las comunidades étnicas. Asimismo, el proceso de formulación del PDET contempla un enfoque apreciativo que identifica los recursos y potencialidades existentes, centrándose en aquellos elementos que están bien y deben ser utilizados como base de los Programas(9).

Atendiendo a los lineamientos antes mencionados, la ART contempla 6 etapas para poner en marcha los PDET. En un primer momento se realiza una pre asamblea con los núcleos veredales(10) con el objetivo de dar a conocer el proceso y de entender la percepción de las comunidades sobre su territorio. El segundo momento es el encuentro de grupos motor, en el que se reúnen los delegados de los núcleos veredales y se reflexiona sobre las oportunidades, problemas o iniciativas existentes en el territorio. De este encuentro surge un Pacto Comunitario para la Transformación Regional (PCTR) que luego se presenta y valida en las asambleas de núcleos veredales para que se llegue a un Pacto Comunitario para la Transformación Regional Integrado, en el que se incluyen las modificaciones que se crean pertinentes. A continuación, se desarrollan las comisiones municipales de participación en las que se da un proceso de validación del PCTR y se pasa a la formulación del Pacto Municipal para la Transformación Regional (PMTR), habiendo recibido las observaciones de la comunidad y de las instituciones presentes en dichas asambleas. Le sigue un proceso de validación similar en la Comisión Regional de Planeación, que tiene como resultado final el Plan de Acción para la Transformación Regional (PATR), base fundamental de los PDET, cuyos proyectos se deberán estructurar y articular con las entidades territoriales de todos los niveles, así como con las autoridades territoriales de pueblos, comunidades y grupos étnicos(11). El paso final corresponde a un ejercicio de socialización para los distintos actores involucrados a nivel regional y nacional(12).

Con base en esta ruta se pretende crear un mecanismo de participación para la planeación regional que garantizara la inclusión de las necesidades identificadas por la misma comunidad. Sin embargo, la implementación de los PDET ha encontrado múltiples obstáculos que empiezan a poner sobre la mesa la posibilidad de contar con estas valiosas herramientas antes de que se acabe el actual gobierno. Entre los problemas que se han registrado se señala la ausencia de reconocimiento de los campesinos, pues para algunos casos no se incluye la categoría “campesino” cuando se solicitan los datos a las personas asistentes a las asambleas por núcleo veredal(13). Como se señalaba en los párrafos anteriores, uno de los pilares de los PDET es el reconocimiento de los actores locales y de sus capacidades, pero para ello es necesario que las categorías que se incluyan en los diferentes instrumentos efectivamente permitan aprehender la realidad de los municipios en los que se desarrollan. Se suma lo anterior una crítica sobre la exclusión en el enfoque territorial de las tensiones que existen alrededor de historias y experiencias tradicionales(14). Eso quiere decir que no se ponen a dialogar los discursos del conflicto o las visiones de sociedad que existen en el territorio. No obstante, funcionarios de la ART indican que en el ejercicio de construcción de las unidades básicas de planeación se realizó una trabajo de concertación y fueron las comunidades las que determinaron las veredas que conformarían las UBP(15), por lo que de alguna manera se debió tener en cuenta los distintos relatos del conflicto existentes.

Puntualmente, para noviembre de 2017, se habían iniciado 303 pre asambleas en los núcleos veredales para un total de 29 municipios y se había iniciado con las primeras reuniones de los grupos motor(16). De los municipios de la Orinoquia, solo en 20 había iniciado el proceso de estructuración de los PDET con la realización de las pre-asambleas de los núcleos veredales. En 17 de estos se había finalizado el Grupo Motor y solo en 11 se había dado por terminada la fase de las Asambleas Municipales de los Grupos Motor (la siguiente tabla consolida la información expuesta)(17).

Avances en la Formulación de los PDET por municipio (elaboración propia)


De la anterior información llama la atención que el último informe de gestión de la ART solo da cuenta del avance en el 50% de los municipios de la Orinoquia a los que me referí anteriormente. Además, si bien el proceso está avanzando en algunos de ellos, todavía hace falta cerca de la mitad, esto si se entiende que la fase hasta la que se documenta es aquella en la que se aprueba el Pacto Comunitario de Transformación Regional. Así, harían el proceso de construcción y validación del Pacto Municipal de Transformación Regional y del Plan de Acción para la Transformación Regional.

No se puede desconocer que el avance muestra la voluntad de llegar a resultados. Pero dado que el año empezó con el reto de adelantar todo el proceso en cerca de la mitad de los municipios de la región, por no hablar del resto del país, es difícil pensar que el tiempo y los recursos van a ser suficientes. En consecuencia, parece que el llamado de urgencia incluido en los distintos documentos, entre ellos el Decreto 893 del 2017, no fue tenido en cuenta o se enfrentó con dinámicas políticas que impidieron se materializara de la manera correcta. Adicionalmente, debemos tener en cuenta que este es un reto de dimensiones mayores para un Estado que no cuenta con las instituciones suficientes en calidad y en cantidad, de modo que la posibilidad de obtener resultados en departamentos como Meta y Guaviare parece aún más complicada. Finalmente, las elecciones presidenciales aumentan la incertidumbre y es tal vez por ello que el plazo perentorio para lograr toda la estructuración de los PDET es a mitad del año que corre, pues el cambio de gobierno puede suponer un desconocimiento del trabajo adelantado hasta ahora(18).

Autor:
Martín Guzmán, estudiante de Ciencia Política y Derecho de la Universidad de los Andes. Miembro CPEO Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

(1)Nuevo Acuerdo Final, punto 1.2.
(2)Bocanegra Chaparro, Diego Mauricio, Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), un camino desde la vereda a la Nación o un largo retorno a otras violencias. En Revista Semillas, ed.67/68, 2017.
(3)La Agencia de Renovación del Territorio se creó a través del Decreto 2366 de 2015, en el que se define su objeto como “coordinar la intervención de entidades nacionales y territoriales en zonas rurales afectadas por el conflicto priorizadas por el Gobierno nacional, a través de la ejecución de planes y proyectos para la renovación territorial de estas zonas, que permitan su reactivación económica, social y su fortalecimiento institucional para que se integren de manera sostenible al desarrollo del país”.
(4)Artículo 3, Decreto 893 de 2017
(5)Arauca: Arauquita, Fortul, Saravena, Tame; Caquetá: Florencia, Albania, Belén de los Andaquíes, Cartagena del Chairá, Curillo, El Doncello, El Pajuil, La Montañota, Milán, Morelia, Puerto Rico, San José del Fragua, San Vicente del Caguán, Solano, Solita, Valparaíso; Meta: Mapiripán, Mesetas, La Macarena, Uribe, Puerto Concordia, Puerto Lleras, Puerto Rico, Vistahermosa; Guaviare: San José del Guaviare, Calamar, El Retorno, Miraflores; Putumayo: Mocoa, Orito, Puerto Asís, Puerto Caicedo, Puerto Guzmán, Puerto Leguízamo, San Miguel, Valle del Guamuéz, Villagarzón.
(6)Se hace referencia a los planes de desarrollo departamentales y municipales, a los planes de ordenamiento territorial, los esquemas de ordenamiento territorial (EOT’s), Planes de Ordenación y Manejo Ambiental de Cuenca Hidrográfica (POMCA’s), entre otros.
(7)Agencia de Renovación del Territorio (s.f.). El diálogo en los núcleos veredales. Caja de herramientas metodológicas para facilitadores(as) de diálogo en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Agencia de Renovación del Territorio, Bogotá
(8)Ibídem.
(9)Ibídem.
(10)La ART define los núcleos verdales como “[…] una agrupación de veredas que comparten características sociales, culturales y productivas, entre otras” (ibíd., pág.9).
(11)Artículo 7, Decreto 893 de 2017
(12)Agencia de Renovación del Territorio (s.f.). El diálogo en los núcleos veredales. Caja de herramientas metodológicas para facilitadores(as) de diálogo en el marco de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Agencia de Renovación del Territorio, Bogotá
(13)Abril Bonilla, Natalia (7 de febrero de 2018). “¿Qué pasó con los programas de desarrollo en territorios del conflicto?”. En El Tiempo. Recuperado de: https://colombia2020.elespectador.com/opinion/que-paso-con-los-programas-de-desarrollo-en-territorios-del-conflicto
(14)Ibídem.
(15)Las unidades básicas de planeación son agrupaciones de veredas con características sociales, económicas, culturales y afectaciones producto del conflicto armado similares.
(16)Instituto Kroc de Estudios Internacionales de paz (noviembre de 2917). Informe sobre el estado efectivo de implementación del acuerdo de paz en Colombia. Recuperado de: http://static.iris.net.co/semana/upload/documents/informe-kroc.pdf.
(17)ART (enero de 2018). Informe de Gestión. Agencia de Renovación del Territorio: Bogotá.
(18)Se aclara que el presente artículo se construyó con base en la información existente a noviembre de 2017. En consecuencia, el panorama al día de hoy puede ser distinto, pero no por ello deja de ser incierta la posibilidad de materializar el proyecto de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial.

 

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