El preocupante panorama de las Regalías

Sistema General de Regalías en el 2011 se esperaba que la dinámica de inversión de los recursos disponibles cambiara. Particularmente, se preveía una distribución más equitativa de los mismos y en consecuencia el desarrollo de municipios que con el sistema de distribución anterior no lograban acceder a recursos suficientes.

El Sistema General de Regalías se encuentra en el Acto Legislativo 05 de 2011, que hace una modificación al artículo 361 de la Constitución. Este artículo indica que los recursos que ingresen al Sistema General de Regalías serán destinados a financiar

“[…] proyectos de desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro de su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población” (Artículo 2, Acto Legislativo 05 de 2011).

A partir de este artículo se puede evidenciar que se plasma en la norma la voluntad de que los recursos obtenidos a través de este sistema sean utilizados para lograr jalonar el desarrollo de las entidades territoriales. No obstante, no todos los recursos que entran a hacer parte del Sistema tienen la misma destinación.

El mismo artículo antes citado, contempla la distribución de los recursos del sistema general de Regalías. Así, establece que el 10% de los mismos serán destinados al Fondo de Ciencia Tecnología e Innovación(1), 10% al Fondo de Ahorro Pensional, 30% al fondo de ahorro y estabilización(2) y el restante se dividirá como se pasa a indicar: 20% serán las asignaciones directas a departamentos, municipios y distritos que tengan en su jurisdicción explotación de recursos naturales, puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos(3); el otro 80% irá para el Fondo de Compensación Regional y para el Fondo de Desarrollo Regional(4). Finalmente, se establece que del total de ingresos del Sistema General de Regalías se destinará un 2% para […] fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos, u el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo”(5).

Ahora bien, las destinaciones específicas previstas para los recursos de cada uno de los fondos antes mencionados están también contenidos en el Acto Legislativo 05 de 2011. Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, así como los del Fondo de Desarrollo Regional, serán utilizados para proyectos regionales en los que estén coordinadas las entidades territoriales y el Gobierno Nacional. Adicionalmente, se establece que los recursos del Fondo de Compensación Regional deberán utilizarse para proyectos que tengan un impacto en el desarrollo de las entidades territoriales con altos índices de Necesidades Básicas Insatisfechas, niveles de desempleo preocupantes y de manera prioritaria zonas costeras, fronterizas y de periferia(6).

Con base en las apreciaciones anteriores tiene sentido que la norma citada indique que el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales involucradas serán la guía para ejecutar los recursos de las asignaciones directas, los recursos de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; los fondos de Desarrollo Regional y los de Compensación Regional(7). Por la forma en que está redactada la norma, se puede entender que de esta manera se pretendía proteger el gasto de los recursos provenientes del Sistema General de Regalías, además de lograr que las inversiones estuviesen alineadas y hubiese cierta homogeneidad en las inversiones de estos montos(8).

Asimismo, además de estar alineados con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, los proyectos que se presenten al Sistema General de Regalías deben cumplir con una serie de características. Entre estas se incluye la pertinencia, la viabilidad, la sostenibilidad, el impacto y la articulación con los planes y políticas de las entidades territoriales, comunidades negras, afrocolombianas, raizales, palanqueras, indígenas y pueblo ROM o Gitano(9). Puntualmente, a través de la pertinencia, se analiza si el proyecto presentado es oportuno y conveniente dadas las condiciones y necesidades particulares.

De manera adicional, el Sistema General de Regalías prevé la existencia de órganos colegiados de administración y decisión – OCAD (Inciso 2, parágrafo 2°, Artículo 2 AL 05 de 2011). Los OCAD se definen como los encargados de evaluar los proyectos que se sometan a su consideración y que serán ejecutados con recursos del SGR(10). Este es otro instrumento que pretende lograr una correcta asignación de los recursos del Sistema, esperando que se defina con criterios objetivos la pertinencia, viabilidad y sostenibilidad, entre otros elementos, de los proyectos presentados.

A partir de esta revisión superficial del Sistema General de Regalías se puede entender cómo funciona y las posibles destinaciones que pueden tener los recursos que hacen parte del mismo. Se agrega a esta revisión un panorama de los recursos aprobados para la región de la Orinoquia, con el objetivo de entender las dimensiones y las enormes oportunidades que existen en el Sistema General de Regalías(11). La información disponible para los años 2015-2017 indica que en la región se ejecutaron alrededor de 6 billones de pesos para un total de 1329 proyectos, cifra que corresponde a una cuarta parte del total de recursos ejecutados para el mismo periodo a nivel nacional (alrededor de 25 billones de pesos). Para entender mejor el panorama se presentan a continuación las cifras de cada uno de los departamentos de la región y de sus respectivas capitales(12).



Las cifras contenidas en la anterior tabla permiten entender la importancia del Sistema General de Regalías frente a la posibilidad de ejecutar recursos en proyectos fundamentales para el crecimiento de los departamentos y, en general, de la región.

Este panorama cobra aún más relevancia si se tienen en cuenta las modificaciones que incluyó el Acto Legislativo 04 de 2017 a la forma en que se distribuyen los recursos del Sistema General de Regalías. Esta norma armoniza las disposiciones del Sistema con el Acuerdo Final firmado entre el Gobierno y las FARC. Puntualmente, indica que en el momento en el que una entidad territorial cubra los pasivos pensionales del fondo de Ahorro Pensional, estos recursos se deben destinar a proyectos de inversión social que tengan como fin la implementación del Acuerdo Final (Artículo 1°. Acto Legislativo 04 de 2017). Asimismo, se estableció que un 7% de los ingresos del sistema general de Regalías será destinado durante 20 años al mismo propósito (Artículo 2°, AL 04 de 2017). También se establecen como criterios de priorización de los municipios la pobreza rural, las economías ilícitas, la débil presencia institucional, las afectaciones del municipio como consecuencia del conflicto armado y los municipios en los que exista explotación de recursos naturales no renovables. Estas disposiciones resultan particularmente relevantes para una región como la Orinoquia, que ha tenido que enfrentar los obstáculos que supone la presencia de todos los actores armados del conflicto armado interno.

Pero a pesar de un diseño que en apariencia resulta favorable para el crecimiento de regiones como la Orinoquia, siguen existiendo importantes críticas hacia el mismo. Ya en 2015 la Contraloría había señalado algunas de las dificultades que presentaba el Sistema General de Regalías, muchas de ellas vigentes hoy en día. En el Informe de Evaluación publicado en 2015 se identificaba como uno de los principales problemas del Sistema anterior el uso inadecuado de los recursos debido al clientelismo y a la corrupción, lo que tuvo como efecto obras que nunca lograron tener impactos positivos en la población(13). A través del Acto Legislativo 05 de 2011 y la Ley 1530 de 2012 se pretendía lograr un cambio en estas dinámicas, como se señaló en la introducción, y aunque se han logrado avances, siguen existiendo debilidades en la ejecución de los recursos dado el alto nivel de discrecionalidad que existe en el proceso de toma de decisiones de las entidades territoriales(14).

Ejemplo de lo anterior son las críticas que recientemente planteó la Contraloría frente a un número bajo de ejecución de los recursos disponibles, la dispersión de los mismos y los escándalos de corrupción que han rodeado la destinación de los recursos del Sistema. Esto se evidencia en la forma en que el término “mermelada”, utilizado por Juan Carlos Echeverry cuando ejercía como Ministro de Hacienda, llegó a tergiversarse para señalar escándalos de corrupción, siendo su propósito inicial resaltar la reforma al Sistema General de Regalías iba a generar una distribución más equitativa de los recursos(15).

Entre las dificultades actuales se menciona la inexistencia de metas concretas en la destinación de los recursos(16), crítica en la que coincide Javier Pérez Burgos (Director de Descentralización y Desarrollo Regional del DNP). Para Pérez resulta problemático que no se mida la eficiencia en la ejecución de los recursos a través de metas en cobertura de educación, salud y acceso a servicios sanitarios básicos(17). Adicionalmente, la Contraloría indica que los OCAD no están cumpliendo con su función dado el alto nivel de politización de los mismos y esto tiene como consecuencia la existencia de proyectos aprobados que no tienen un impacto significativo(18), no se ejecutan de la manera adecuada y con ausencia total de sostenibilidad(19). En estrecha relación con lo anterior se encuentra la preocupación por los altos niveles de corrupción en el proceso de toma de decisiones, pues cerca del 85 % de los proyectos se aprueba con un único oferente(20). Se debe agregar a lo anterior la lentitud del proceso de toma de decisiones de los OCAD, no solo por una intervención política, sino por la existencia de trámites burocráticos que no permiten la agilidad en la aprobación de los proyectos(21).

Ciertamente no nos encontramos ante un panorama alentador frente a la forma en que se están destinando los recursos del Sistema General de Regalías. Si bien se señala que no se están ejecutando los recursos esperados, las cifras incluidas para la región de la Orinoquia permiten entender que existen recursos suficientes para poder jalonar proyectos con un impacto positivo en la región. No obstante, los altos niveles de corrupción y la inexistencia de metas puntuales hacen que los recursos que se encuentran aprobados no logren tener impacto alguno en los problemas estructurales de regiones como la Orinoquia. Frente a este contexto parece que la salida más viable es volver a reformar el sistema, pero podría ser pertinente hacer una revisión detallada de los contratos firmados con recursos de regalías y entender las dinámicas locales que han logrado hacerle el quite a los instrumentos que en un principio se pensó iban a evitar la corrupción y la mala inversión de los recursos.

Autor:
Martín Guzmán, estudiante de Ciencia Política y Derecho de la Universidad de los Andes. Miembro CPEO Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

 

[1] La forma en que se destinan los recursos de este fondo están contenidas en los artículos 29 a 32 de la Ley 1530 de 2012.

[2] Regulado en los artículos 45 a 55 de la Ley 1530 de 2012.

[3] La misma Ley regula las asignaciones directas en los artículos 37 a 44.

[4] Los artículos 33 a 36 de la Ley 1530 regulan en detalle estos fondos.

[5] Artículo 2, inciso 5, AL 05 de 2011

[6] La norme prevé que este Fondo tenga una duración de 30 años, al término de los cuales los recursos serán trasladados al Fondo de Desarrollo Regional.

[7] parágrafo 2°, Artículo 2°, AL 05 de 2011

[8] Es importante tener en cuenta en este punto una de las discusiones que existen actualmente sobre los planes de desarrollo a nivel nacional. El DNP y la OCDE coinciden en la necesidad de que estos instrumentos se diseñen incluyendo un enfoque territorial diferenciado en el que se atienda a las características propias de cada una de las entidades territoriales. Este es un enfoque que no se ha incluido de manera pertinente en los planes de desarrollo anteriores y dada la cercanía del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 es necesario pensar en su aplicación y en los efectos positivos que podría tener en la destinación de los recursos del Sistema General de Regalías.

[9] Artículo 23, Ley 1530 de 2012

[10] Los Órganos colegiados de Administración y Decisión se conformarán atendiendo a las disposiciones de las normas pertinentes y no siempre tendrán los mismos miembros. Por ejemplo, las personas que tienen asiento en los OCAD departamentales de los departamentos con explotaciones de recursos naturales no renovables, no son las mismas en relación con las que tienen asiento en los OCAD municipales de los municipios con explotaciones de recursos naturales no renovables; difieren también cuando son proyectos que se presentan al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Parágrafo 2°, Artículo 2°, AL 05 de 2011). Al respecto también se pronuncia la Ley 1530 de 2012, que en artículo 6° dispone que los OCAD regionales estarán conformados por dos senadores de la región que hayan obtenido más del 40% de su votación en el respectivo departamento, así como dos representantes a la cámara.

[11] El Centro de Estudios de la Orinoquia incluye en su área de influencia los siguientes departamentos: Arauca, Casanare, Vichada, Meta, Guaviare, Guainía, Vaupés, Guaviare y Caquetá.

[12] Las cifras se obtuvieron de la página del Sistema General de Regalías cuyo enlace se copia: http://maparegalias.sgr.gov.co/#/proyectos/?zoom=6&center=2.032664539600745,-75.54487258135278&topLeft=10.650420723975202,-90.18964797197778&bottomRight=-6.631254002368777,-60.90009719072778.

[13] Contraloría General de la República (2015). “Mapa de riesgos de la contratación con recursos de regalías. Informes de Evaluación y Seguimiento. Control Macro Regalías”. Recuperado de: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/600907/04+Mapa+de+riesgos+de+la+contrataci%C3%B3n+con+recursos+de+regal%C3%ADas.pdf/b3046f29-33a5-486c-9746-929f6ac9d204?version=1.0

[14] Ibídem.

[15] Semana (17 de marzo de 2018). “¿Hora de cambiar la fórmula del sistema de regalías?”. Recuperado de: http://www.semana.com/nacion/articulo/contraloria-cuestiona-al-sistema-de-regalias-por-la-baja-ejecucion/560687

[16] Ibídem.

[17] Esta posición se extrae de la intervención de Javier Pérez en el foro Colombia construida desde las regiones. Diálogos sobre descentralización, realizado el 13 de marzo de 2018.

[18] Para citar algunos ejemplos puntuales en Inírida, departamento del Guainía, se aprobó un proyecto para la construcción de un mirador turístico por 11.000 millones de pesos. Otro ejemplo es la construcción de una cancha sintética y de un ajedrez gigante en San José del Guaviare, proyecto con un costo de 1.385 millones, así como la construcción de obras de arte en el mismo municipio con un costo de 3.154 millones de pesos. Son proyectos que resaltan por los montos y por su objeto, de ahí que exista la denuncia por los elefantes blancos de las regalías, que no necesariamente se materializan a través de proyectos como los mencionados, sino en proyectos de educación, salud y alcantarillado. No en vano el Meta fue uno de los departamentos que más hallazgos fiscales tuvo en la auditoría realizada para el segundo semestre del año 2017 por la Contraloría. Se señalaron casos de colegios construidos y abandonados, centros de atención hospitalaria en condiciones análogas, alcantarillados y acueductos sin funcionar, entre otros (Dinero, 1 de diciembre de 2017. “Preocupante cantidad de ‘elefantes blancos’ se siguen encontrando en Colombia”. Recuperado de: http://www.dinero.com/economia/articulo/elefantes-blancos-encontrados-en-colombia-en-2016/240815.)

[19] Semana (17 de marzo de 2018). “¿Hora de cambiar la fórmula del sistema de regalías?”. Recuperado de: http://www.semana.com/nacion/articulo/contraloria-cuestiona-al-sistema-de-regalias-por-la-baja-ejecucion/560687

[20] Semana (17 de marzo de 2018). “¿Hora de cambiar la fórmula del sistema de regalías?”. Recuperado de: http://www.semana.com/nacion/articulo/contraloria-cuestiona-al-sistema-de-regalias-por-la-baja-ejecucion/560687

[21] Contraloría General de la República (2015). “Mapa de riesgos de la contratación con recursos de regalías. Informes de Evaluación y Seguimiento. Control Macro Regalías”. Recuperado de: https://www.contraloria.gov.co/documents/20181/600907/04+Mapa+de+riesgos+de+la+contrataci%C3%B3n+con+recursos+de+regal%C3%ADas.pdf/b3046f29-33a5-486c-9746-929f6ac9d204?version=1.0; Semana (17 de marzo de 2018). “¿Hora de cambiar la fórmula del sistema de regalías?”. Recuperado de: http://www.semana.com/nacion/articulo/contraloria-cuestiona-al-sistema-de-regalias-por-la-baja-ejecucion/560687.

 

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