Retos de la sustitución de cultivos ilícitos en zonas con riqueza medioambiental

El 2018 llegó con muchas preguntas sobre la forma en la que se iba a avanzar en la implementación de los acuerdos de paz. No solo porque se trata del último año de gobierno del presidente Juan Manuel Santos, sino porque el 2017 estuvo cargado de asesinatos de líderes sociales y múltiples problemas en la reglamentación y posterior implementación de lo pactado entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC.

Uno de los puntos que llamó particularmente la atención fue la implementación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). La implementación tuvo problemas desde su inicio, pero desde la masacre ocurrida el 5 de octubre de 2017 en Tumaco, cobró aún más visibilidad este problema.

Con ese desgarrador evento se evidenciaron múltiples tensiones que son transversales a la intención de adelantar una política de sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, pero para entenderlos se debe acudir a la forma en que el Programa se diseñó. Los lineamientos de la sustitución de cultivos se pueden encontrar, primero, en el Acuerdo Final firmado entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC en el Teatro Colón; y, segundo, en el Decreto 896 del 29 de mayo de 2017. El Acuerdo Final es importante porque introduce el compromiso de adelantar la sustitución, pero no logra tener la profundidad y nivel de detalle que requeriría una política de estas dimensiones.

El punto 4.1 del Acuerdo Final se encarga de definir el PNIS y hay varios elementos que son particularmente relevantes. Vale resaltar que con este programa se busca dar una solución que sea definitiva y sostenible, es decir que les permita a las personas que antes cultivaban coca encontrar una fuente de ingresos que garantice su mínimo vital y la posibilidad de superar las condiciones de pobreza. En otras palabras, se trata de dar una solución a los problemas estructurales que son la base de la Reforma Rural Integral. Lo anterior debe hacerse a través de un proceso de planeación participativo fundado en la concertación entre los distintos actores involucrados. Por ello, se incluye el particular énfasis en el carácter voluntario de la sustitución, de modo que sea una decisión libre la que lleva a los campesinos cultivadores de coca a acoger PNIS. Adicionalmente, es necesaria una coordinación con otros instrumentos clave como los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial, los planes de desarrollo en los distintos niveles del ordenamiento territorial y el programa de formalización masiva de la propiedad, entre otros. Finalmente, el PNIS, dado su objeto, supone la necesidad de contar con un enfoque diferencial para cada territorio. De modo que no se trata de una fórmula universal de sustitución, sino que se tiene que atender a las particularidades de cada región.

Estos mismos lineamientos se retoman en el Decreto que crea el PNIS y en este no se hacen adiciones importantes a lo que estaba planteado en el Acuerdo Final. Lo anterior da una sensación de superficialidad en lo que se refiere al diseño el PNIS, pues era de esperarse que el Decreto 896 de 2017 ahondara aún más en el proceso de vinculación de las familias, en el proceso de concertación con la comunidad, el diseño de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo (PISDA), así como en los criterios de priorización para la implementación del programa de sustitución.

Este es solo uno de los problemas que tiene el PNIS, pero ciertamente no el más preocupante. Se debe sumar el hecho de que el presupuesto con el que se cuenta para la ejecución del programa no ha sido suficiente y el número de acuerdos individuales excede con creces el monto con el que se cuenta; el número de personas contratadas no da abasto para lograr los objetivos del programa; se ha evidenciado un incumplimiento con los recolectores de la hoja de coca que se vincularon al programa ; y hay una desarticulación con la Agencia de Renovación del Territorio y la formulación de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial . Lo anterior supone que aún si se lograra desembolsar la totalidad del dinero a las personas con las que se firmaron acuerdos voluntarios, no habría forma de hacer de la sustitución una alternativa sostenible y definitiva.

A esta complejidad se agrega que, tal como lo establece el Acuerdo Final, la forma de entender la sustitución debe atender a las particularidades de cada una de las regiones. En consecuencia, los retos que existen dependen también de las características de cada departamento. Por ello, se debe pensar muy bien en la forma de implementar este Programa en la Orinoquia. Como se ha venido documentando en el Centro de Estudios de la Orinoquia, hay una serie de manifestaciones culturales y una amplia riqueza en términos de biodiversidad que no puede ser ignorada. En esta línea, el PNIS contempla en sus lineamientos generales la necesidad de proteger el medio ambiente, pues indica que la sustitución debe ser ambientalmente sostenible y velar por frenar la ampliación de la frontera agrícola.

A pesar de este propósito, debe dejarse claro que en la actualidad existe un vacío sobre la forma en que se debe adelantar la sustitución de cultivos ilícitos al interior de zonas protegidas, tales como Parques Nacionales Naturales. Además, la desarticulación del PNIS con la formulación de Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial y la inexistencia en muchas ocasiones de proyectos productivos ha hecho que varios cultivadores migren a otras zonas para sembrar coca nuevamente. Esto último, supone nuevos procesos de ampliación de la frontera agrícola, como se ha documentado para el caso del Catatumbo. No sería extraño que este mismo proceso se estuviese presentando en departamentos como Guaviare o Meta.

De manera puntual, la región de la Orinoquia cuenta con 6 acuerdos colectivos para la sustitución de cultivos ilícitos. Dos de estos acuerdos fueron firmados en el Departamento del Meta con área de influencia en el Área de Manejo Especial de la Macarena y Vista Hermosa. Dos más fueron firmados en el Departamento del Guaviare, con énfasis en el Departamento del Guaviare, San José del Guaviare y Sur del Meta. Adicionalmente, se firmó un acuerdo colectivo en Cumaribo, Vichada, y un acuerdo colectivo en Arauca, Arauca. Entre estos acuerdos, la Fundación Ideas para la Paz identificó que existía conflictividad social en tres: Arauca y los dos acuerdos colectivos en Guaviare. Resulta importante resaltar no solo el hecho de que existan conflictividades de distinta índole, sino que se debe atender el hecho de que uno de los acuerdos contempla la sustitución en el Área de Manejo Especial La Macarena, asunto que como se resaltó plantea un gran reto, pues no es clara la forma en que se debe implementar al PNIS en las zonas protegidas.

Este escenario deja sin resolver muchos interrogantes e incluso plantea otros nuevos. Para la Orinoquia, además del problema que supone no lograr la implementación de un programa que garantice una paz estable y duradera, se está generando un nuevo reto en términos de conservación. De esta manera, es necesario que se dé una efectiva articulación entre instituciones que incluye temas clave como la amenaza que representa la siembra de nuevos cultivos ilícitos en una región llena de ecosistemas vulnerables. Se necesita también pensar en la forma en que el producto con el que se pretende sustituir permita la recuperación de las áreas protegidas y se integre de la manera debida con el ecosistema circundante. No lograr atacar el ingreso principal de la guerra y permitir que sean destruidos ecosistemas con una alta vulnerabilidad representaría un doble fracaso del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.

Autor:
Martín Guzmán, estudiante de Ciencia Política y Derecho de la Universidad de los Andes. Miembro CPEO Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.
 
[1] El Decreto se puede consultar en el siguiente enlace: http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20896%20DEL%2029%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
[2] Natalia Arenas y Juanita Vélez (6 de octubre de 2017). “Estalló la bomba de la coca”. Recuperado de: http://lasillavacia.com/estallo-la-bomba-de-la-coca-62887
[3] El punto 4.1.3.3 del Acuerdo Final indica que uno de los criterios de priorización para la implementación del PNIS son las zonas que ya hayan sido priorizadas para el desarrollo de los PDET.
[4] Juanita Vélez (30 de octubre de 2017). “Diez puntos que explican el enredo de la sustitución”. Recuperado de: http://lasillavacia.com/silla-sur/diez-puntos-que-explican-el-enredo-de-la-sustitucion-63228
[5] Juanita Vélez y Tatiana Duque (29 de enero de 2018). “Los recolectores, el cabo suelto de la sustitución”. Recuperado de: http://lasillavacia.com/silla-sur/los-recolectores-el-cabo-suelto-de-la-sustitucion-64394
[6] Fundación Ideas para la Paz (septiembre de 2017). “¿En qué va la sustitución de cultivos ilícitos? Principales avances, desafíos y propuestas para hacerle frente”.
[7] En términos de biodiversidad es importante destacar la existencia del Parque Nacional Natural Serranía de la Macarena, del Parque Nacional Natural Tuparro, la importancia del Río Bita para la conservación de especies en peligro como el delfín rosado, la declaratoria de la estrella fluvial como sitio Ramsar, entre otros.
[8] Jineth Prieto (11 de febrero de 2018). “El posconflicto en el Catatumbo, a un paso del fracaso”. Recuperado de: http://lasillavacia.com/silla-santandereana/el-posconflicto-en-el-catatumbo-un-paso-del-fracaso-64629
[9] El Tiempo (8 de mayo de 2017). “¿Por qué los acuerdos están generando enfrentamientos?”. Recuperado de: http://www.eltiempo.com/datos/conflictos-en-la-sustitucion-de-coca-85760.
 
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